Конституция Японии была составлена в период оккупации после поражения в войне. «Это необычный документ», – считает автор, отмечая особенности содержания и истории, а также отношение к своей конституции народа в сравнении с конституциями других стран. При этом, по мнению автора, те спорные вопросы, на которые указывает премьер-министр Абэ Синдзо, призывая к внесению поправок, можно решить и без изменения основного закона.

Третьего мая 2017 года Конституция Японии отметила 70-летие вступления в силу. В последнее время всё громче звучат требования о внесении поправок в этот основной закон, проект которого был составлен и утверждён по окончании Второй мировой войны под оккупацией союзных войск. Особенно оживились те, кто выступает за поправки, после того как премьер-министр Абэ Синдзо, вновь вступив на свой пост в декабре 2012 года, заявил, что он рассматривает в качестве одной из приоритетных задач внести поправки в конституцию во время своего пребывания на посту главы государства.

Действительно ли в конституцию будут внесены изменения? Это нам ещё только предстоит узнать, наблюдая за развитием событий. В любом случае очень важно то, что Конституция Японии является в современном мире самым старым основным законом страны, не подвергавшимся поправкам.

Результаты проведённого ранее исследования указывают на то, что конституции, которые не подвергались поправкам, обычно существуют недолго. Без периодических изменений конституция перестаёт соответствовать изменившимся нормам жизни общества и экономическим потребностям, равно как и геополитическим задачам.

Между тем возникает вопрос: каким образом Конституции Японии удалось просуществовать без внесения каких-либо изменений в её статьи на протяжении целых 70 лет? Мой ответ прост. Он состоит в том, что Конституция Японии, будучи до необычайности лаконичной, позволяет устанавливать множество конкретных правил на уровне отдельных законов. То, что в других странах с их более многословными конституциями требует внесения конституционных поправок, в Японии обретает силу закона путём утверждения простым парламентским большинством. Необходимость внесения официальных поправок в конституцию в Японии не слишком велика.

Приведённая ниже Схема 1 демонстрирует результаты Проекта сравнительного исследования конституций (Comparative Constitutions Project, далее CCP. Прим. ред.: в США группа исследователей, главным образом специалистов-политологов, подсчитала и сравнила количество слов во всех конституциях, принятых начиная с 1789 года, переведя их тексты на английский язык.) С течением времени тексты конституций становились длиннее. Это объясняется тем, что с распространением демократии расширялись рамки гражданских прав, а также обязанностей, выполнения которых граждане требовали от своего правительства. Если в среднем современные конституции содержат 21 тысячу слов, то Конституция Японии – чуть меньше пяти тысяч, занимая по лаконичности второе место среди демократических стран после Исландии.

А теперь позвольте порассуждать о Конституции Японии в свете двух её особенностей. Во-первых, поговорить о её появлении, то есть, о выборе, сделанном в 1946 году командованием союзных сил при работе над составлением её текста. Во-вторых, указать на малочисленность правил политического устройства, которые были определены Конституцией Японии. Именно эта особенность обусловила низкую потребность во внесении поправок в основной закон.

Оккупация Японии силами союзных войск началась 2 сентября 1945 года. Верховный командующий союзных войск генерал Дуглас Макартур, который решительно выступал за демилитаризацию и демократизацию Японии, сделал приоритетной задачей исправление Конституции Мэйдзи. Рассерженный проволочками в работе со стороны представителей соответствующих органов японского правительства, Макартур поручил составить проект новой конституции своим собственным подчинённым. Комитет по разработке проекта справился с этой задачей за одну неделю, и в марте 1946 года был опубликован проект, который представлял собой всесторонний пересмотр Конституции Мэйдзи. Новая конституция была принята в ноябре того же года и вступила в силу 3 мая 1947-го.

Новая Конституция Японии отличалась от Конституции Мэйдзи по трём важнейшим пунктам: (1) Верховная власть народа, а не императора; (2) Уважение основополагающих прав человека; (3) Пацифизм и отказ от войны. Третья особенность, изложенная в Статье 9, на протяжении длительного времени находится в самом центре дебатов по поводу основного закона.

Статья 9.

Искренне стремясь к международному миру, основанному на справедливости и порядке, японский народ на вечные времена отказывается от войны как суверенного права нации, а также от угрозы или применения вооруженной силы как средства разрешения международных споров.

Для достижения цели, указанной в предыдущем пункте, он никогда не будет обладать сухопутными, морскими и военно-воздушными силами, равно как и другими средствами ведения войны. Право на ведение государством войны не признаётся.

Несмотря на то, что с течением времени изменялось толкование этих формулировок, до настоящего времени Статья 9 запрещала Японии иметь наступательный военный потенциал. В результате Япония официально располагает лишь «Силами самообороны», бюджет которых, впрочем, находится на восьмом месте в мире.

Японские консервативные силы и прежде выступали с критикой по поводу зависимости Японии, находящейся под зонтиком американских гарантий безопасности, настаивая на исправлении Статьи 9. Тот факт, что текст Конституции Японии был составлен офицерами американских оккупационных войск, также стал причиной критических выступлений о её легитимности. При этом следует отметить, что Либерально-демократическая партия, будучи партией консервативного характера и на протяжении длительного времени обладая большинством в парламенте, ни разу не выносила на его рассмотрение официальных предложений о внесении поправок в основной закон.

Такая устойчивость Конституции Японии с исторической точки зрения имеет две особенности. Во-первых, демократически утверждённые конституции имеют сильную тенденцию к отражению ценностей и приоритетных задач граждан, поэтому выступать с требованиями пересмотра не так уж просто. По данным CCP, средний жизненный цикл принятой демократическим путём конституции составляет 13 лет. В то же время продолжительность жизни конституций, введённых в условиях оккупации, составляет в среднем всего 3 года.

Во-вторых, в исследовании Элкинса, Гинзбурга и Мелтона 2009 года отмечается, что продолжительность существования конституций короче в том случае, если в их текст не вносились должного уровня поправки. Это вполне естественно с учётом того, что приоритетные для граждан задачи меняются относительно тех, что стояли перед поколением основателей государства. Фактически, в то время как средняя продолжительность существования конституций, не подвергавшихся поправкам, составляет лишь 3 года, конституции, подвергавшиеся поправкам (как минимум один раз), в среднем существуют 22 года(*1).

Так почему же в Конституцию Японии не вносились поправки? Первая гипотеза заключается в чрезмерной трудности внесения поправок. Статья 96 определяет, что проект поправок инициируется квалифицированным парламентским большинством в две трети голосов, после чего утверждается простым большинством на общенациональном референдуме.

Что касается референдума, несмотря на отсутствие общих сравнительных данных, исследование CCP содержит выводы из данных, связанных с барьерами на пути законодателей. Рассматривая только ныне действующие конституции, поскольку 76% из них требуют одобрения большинством в две трети голосов законодательного органа власти, с этой точки зрения Статью 96 можно считать среднестатистической в мировой практике. Вместе с тем, поскольку даже конституции, предусматривающие такой барьер в две трети голосов, пересматриваются в среднем один раз в девять лет, вряд ли можно утверждать, что Статья 96 служит единственной и главной причиной того, что Конституция Японии не претерпела изменений.

Отсутствие случаев реализации процедуры внесения поправок в Конституцию Японии можно скорее объяснить редкостным сочетанием «точного предметного изложения прав человека» и «неопределённости описания политического строя». Позвольте объяснить, что имеется в виду.

Основываясь на данных исследования CCP, Схема 2 демонстрирует, как соотносятся между собой изложение прав человека и описание политического режима более чем в 80 текстах конституций, принятых с 1789 года. В рамках исследования, проведённого в 2015 году вместе с С. Уинклером, мы выделили 26 общих прав человека и 30 характеристик политического устройства, после чего исследовали, сколько из них и каким образом описываются в каждой из конституций. Конституция Японии, охватывая 65% (17 из 26) прав человека, описывает лишь 47% (11 из 30) характеристик политического устройства. Окружности на схеме демонстрируют процент изложения в каждой отдельной конституции, в левой части отображены права человека, в правой – описание политического строя. При сравнении чёрных линий, отображающей общую направленность, видно, что Конституция Японии (которая находится на пересечении пунктирных линий), более других описывала права человека(*2). Вместе с тем, доля описания политической системы невысока. Исходя из стандартов 1947 года, Конституция Японии находится на пятом месте по количеству прав человека. Контрастом к этому служит изложение вопросов полномочий исполнительной власти, органов местного самоуправления, системы выборов на общественные должности и других положений о политическом устройстве, по которому из ныне действующих конституций мира основной закон Японии находится на 138-м месте.

Это соотношение – иначе говоря, лаконичность описания политической системы, – коренным образом повлияло на судьбу Конституции Японии после её принятия. В совместном проекте с Джин Клиппертон из Северо-Западного университета мы проанализировали хронологические закономерности внесения поправок в основные законы разных стран. В 74% случаев первое внесение поправок касалось описания политического строя, вторые поправки относились к этому вопросу в 81% случаев. Классические поправки касаются сроков пребывания на общественных постах и избирательной системы. Тенденцией поправок в конституции является нацеленность главным образом на вопросы политического процесса, а не на права человека(*3).

Что же касается Японии, то изменения, которые в других странах требуют поправок к конституции, в этой стране ввиду неопределённости описания политического строя в основном законе возможно осуществлять введением отдельных законодательных актов в обычном порядке. К примеру, в отношении избирательной системы Статья 47 гласит следующее:

Статья 47.

Избирательные округа, порядок голосования и другие вопросы выбора депутатов обеих палат парламента определяются законом.

Закон о выборах на общественные посты, который определяет все эти вопросы, с 1950 года подвергался поправкам 54 раза. Хотя многие из этих поправок незначительны, система выборов в Палату представителей была полностью изменена в 1994 году, а в Палату советников – частично изменена в 1983 и 2001 годах.

Аналогичным образом Конституция Японии определяет, что соответствующим отдельным законом должна быть установлена система местного самоуправления:

Статья 92. Положения в отношении организации и работы местных органов публичной власти устанавливаются законом на основе принципа местного самоуправления.

В настоящее время Закон о местном самоуправлении в Японии в принципе определяет территориальными единицами 47 префектур. В отличие от федеральной системы, когда основными единицами являются конкретные штаты, как в США или в Германии, в Японии теоретически путём внесения поправок в Закон о местном самоуправлении возможно, полностью упразднив деление на префектуры, ввести совершенно новую структуру, определив, к примеру, 10 федеральных округов или 300 основных единиц местного самоуправления.

Силы самообороны и бесплатное полное среднее образование: возможность реализации без конституционной реформы

Причины, по которым в Конституцию Японии до сих пор не вносились поправки, не ограничиваются особенностями её содержания. Практически весь послевоенный период Японии удавалось добиваться уверенного экономического роста и поддерживать общественный порядок. Не сталкивалась она и с агрессией из-за рубежа. При возникновении таких обстоятельств, как экономический кризис или вторжение, людям неминуемо пришлось бы как следует задуматься о том, стоит ли оставлять конституцию без изменений. По всей вероятности, благодаря послевоенному процветанию и стабильности японский народ просто не чувствовал необходимости в изменении основного закона.

Однако даже в случае возникновения каких-либо кризисов в будущем необычайная краткость Конституции Японии предоставляет возможность реагировать средствами политической системы или через смену политического курса.

В мае 2017 года премьер-министр Абэ Синдзо лично вступил в продолжавшиеся и прежде дебаты о внесении изменений в конституцию. Он подчеркнул необходимость реализовать поправки до 2020 года, во-первых, поставив вопрос о дополнении Статьи 9 третьим абзацем, официально признающим статус Сил самообороны, а во-вторых, предложив сделать безвозмездным получение высшего образования (Газета «Ёмиури симбун», 3 мая 2017 г.).

Однако ради этих поправок нет необходимости вносить изменения в конституцию. Прежде всего, что касается Статьи 9, не вполне понятно, по какой причине требуется официально подтверждать посредством конституционной поправки статус Сил самообороны, если они уже существуют, и до сих пор продолжение их существования не представляло собой важной проблемы, требующей решения на конституционном уровне. Фактически, Либерально-демократическая партия издавна отстаивала конституционность Сил самообороны. Прозвучавшее заявление о необходимости поправки выглядит как намёк на неверие правительства в собственные доводы о конституционности.

Что же касается оплаты образования, раздел 2 Статьи 26 Конституции Японии определяет следующее:

Статья 26 (второй абзац)

Все граждане страны по закону несут обязанность дать образование детям, которые находятся под их опекой. Это обязательное образование является бесплатным.

Для того, чтобы сделать безвозмездным следующий уровень образования, правительству достаточно всего лишь сменить действующее юридическое определение обязательного образования, согласно которому сейчас обязательное образование составляет в общей сложности 9 лет обучения в начальной и неполной средней школе.

Не следует толковать ни одно из этих утверждений как то, что автор этих строк «против любых поправок». Если политики Японии и её граждане в отношении тех или иных поправок согласны настолько, что готовы преодолеть барьер условий, необходимых для их внесения, это соответствует принципам конституционной формы правления. Вместе с тем, следует осознавать потенциальный риск, связанный с непредвиденными последствиями внесения изменений в основной закон.

Необходим широкий консенсус по поводу того, какие именно проблемы возникают из-за Конституции Японии, и каким образом те или иные предлагаемые поправки решают эти проблемы. Подходить к предложениям, которые не удовлетворяют данному критерию, следует с большой осторожностью.

Существует старая поговорка: «Не чини то, что не сломано». Прелесть Конституции Японии состоит именно в том, что она даёт возможность реагировать на возникающие проблемы, не прибегая к процедуре внесения поправок в основной закон. Поэтому сейчас эта сентенция звучит особенно весомо.

***

@ Кеннет Мори Макэлвейн, Доцент Института социальных исследований Токийского университета